Resumo: O federalismo é uma ferramenta sofisticada de governança, mas se mal utilizado se transforma em um fardo para a população.
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Os mecanismos de freios e contrapesos (checks and balances) são trunfos adotados pelos países com o objetivo de evitar a superconcentração de poderes e de permitir que um poder possa controlar outro poder.
Um desses mecanismos mais difundidos no mundo é o federalismo, sistema político que consiste na divisão de poderes entre dois ou mais governos com autoridade sobre o mesmo povo e território.
O Brasil copiou o modelo de federalismo norte-americano na Constituição que proclamou a República (1891). Recepcionado em todas as Cartas seguintes, chegou-se ao modelo atual, um século depois, reconhecendo a autonomia financeira, política e administrativa da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e primando pela cooperação entre estes entes.
Privilegiados são os países que adotam o federalismo, pois este sistema (i) protege a diversidade da sociedade garantindo a unidade da nação; (ii) engaja uma democracia construída de baixo para cima, permitindo a aproximação do cidadão com as instâncias do poder; (iii) potencializa a proteção às minorias contra eventuais abusos cometidos pela maioria; (iv) permite que oposições políticas ascendam ao poder em diferentes níveis de governo; (v) faculta a distribuição de competências executiva, legislativa e judiciária conforme a necessidade e a conveniência dos entes federados; entre outras vantagens.
Aqui, entretanto, esses privilégios são subaproveitados, a ponto de o federalismo à brasileira ter virado um fardo.
Proliferam pelo país duplicações, às vezes triplicações, da atuação estatal. A competência executiva comum (art. 23 da Constituição) é uma falsa permissão para que todos os entes federados atuem livremente sobre assuntos fundamentais (cuidar da saúde pública; proporcionar acesso à cultura e educação; proteger o meio ambiente; combater a pobreza etc). Tais competências acabam sendo exercidas por dois, às vezes três, órgãos criados especificamente para atender à mesma finalidade em cada nível da Federação, quando, na verdade, poderiam ser exercidas pela autoridade de um só ente federado em cooperação com os demais.
O silêncio do Congresso Nacional em regulamentar a cooperação entre os entes federados (conforme demanda o parágrafo único do art. 23 da Constituição) é incômodo e desperdiça bilhões de reais todos os anos. E mesmo quando o faz, a exemplo da questão ambiental (Lei Complementar nº 140/2011), não é capaz de dirimir conflitos: persiste a intensa judicialização na definição da competência para o licenciamento ambiental. Nem é capaz de evitar abusos: há inúmeras iniciativas estaduais e municipais para taxar atividades que utilizam recursos naturais, de forma desproporcional e inconstitucional (bitributação).
Precisamos de novos arranjos administrativos, de mais cooperação e diálogo
No plano legislativo, a União tem historicamente suprimido as prerrogativas dos demais entes federados, legislando tudo sobre tudo o que puder e não puder ser legislado. Resta aos estados e municípios entrar em conflito normativo ou tão somente adaptar-se às normas da União, já que quase não sobra espaço para suplementá-las.
Quando não gera esvaziamento da autonomia financeira, política e administrativa nos estados e municípios, esse comportamento da União estimula conflitos normativos (tais conflitos representam cerca de 20% do total de ações diretas de inconstitucionalidade que chegam ao STF), o que, consequentemente, gera maior insegurança jurídica e potencializa o caos institucional.
Abandonou-se, por aqui, a ideia de que os freios e contrapesos devem ser utilizados a favor do cidadão, para, na verdade, somar-se esforços estatais contrários a ele. Nos acostumamos e passamos a tolerar o argumento falacioso da maximização da proteção do bem comum por meio da multiplicação de ações. A lógica, entretanto, ensina que quando há muita gente cuidando de um mesmo bem, menos gente de fato olhará por ele – a tendência é que A entenda que a responsabilidade é de B, que por sua acha que seja de C e por aí vai…
Pagamos o preço de um federalismo mal arquitetado e distorcido pela força do poder central. Os bordões “mais Brasil, menos Brasília”, “é nos municípios que as pessoas moram”, “minha aldeia é o meu mundo” não passam de retórica.
Temos que repensar o atual modelo de federalismo. Precisamos de novos arranjos administrativos, de mais cooperação e diálogo. E não é por falta de previsão legal: a Constituição estimula a celebração de parcerias diversas entre os entes federados, tais como consórcios públicos, convênios de cooperação, gestão associada de serviços públicos, transferência de encargos, serviços, pessoal e bens (art. 241).
Inexiste impedimento jurídico para que se criem estruturas interfederativas que absorvam as funções exercidas simultaneamente por órgãos municipais, estaduais e federais que executam competências comuns congêneres, às vezes sobrepostas. Isso reduziria gastos e aumentaria a eficiência administrativa; os conflitos cessariam e cada ente federado contribuiria com sua expertise naquilo que sabe fazer melhor. Não há o menor sentido para que atribuições estatais sejam executadas em duplicidade, às vezes em triplicidade. Isso só resulta em aumento do Custo Brasil e da insegurança jurídica.
O artigo foi originalmente publicado no site JOTA em 29 jan. 2019.
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